DERECHO AGRARIO II

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO AGRARIO ECUATORIANO

INTRODUCCIÓN

La tierra ha tenido y tiene una connotación poderosa para los individuos y grupos de una sociedad. La lucha por la tierra y por el derecho de usarla, las vicisitudes de las relaciones del hombre con la tierra, son hechos característicos que se repiten a lo largo de la historia de la humanidad.

Por su naturaleza misma la redistribución de la tierra incluye cambios en los modelos de propiedad y del uso de la misma; modelos que, a su vez, afectan la productividad agrícola de una u otra manera.

Los conflictos en una sociedad -como la ecuatoriana- por el acceso a los recursos productivos, tierra y agua, han generado graves movilizaciones sociales para reclamar el reconocimiento y regularización en la tenencia de la tierra como mecanismo que asegure la permanencia y reproducción productiva de las comunidades indígenas y negras en sus posesiones rurales. Este reconocimiento de "titularidad del dominio" o propiedad ha debido respaldarse en el marco legal civil y agrario vigente.

Dentro de este esquema, la regularización de la tenencia de tierras y aguas dentro de un marco legal vigente asume un papel relevante. La solución de los problemas de tierras y aguas en el Ecuador abarca temas como: titulación, legalización, resolución de conflictos internos, externos, acceso al crédito, a capacitación, la asesoría técnica, etc., aspectos que son vitales si queremos que los habitantes del agro ecuatoriano, accedan en condiciones equitativas y con el menor impacto negativo, a los procesos de modernización y liberalización de la economía.

Preincásico

No es mucho lo que se puede decir durante este periodo, una sociedad donde el que trabaja recibe parte de la producción y el que no trabaja es expulsado de la comunidad, poco se ve de la historia agraria, excepto la aparición del manejo totalitario de los medios de producción de los jefes o caciques, quienes se encargaban de repartir las parcelas para el grupo social.

En esas condiciones entran los españoles a nuestras tierras, donde los ciudadanos inconformes con las políticas inestables de los hermanos Huascar y Atahualpa, ceden posiciones y se crea la coyuntura política suficiente para hacer de nuestras tierras, colonias de España.

Coloniaje

Largo periodo de tiempo donde la distribución de la tierra fue bastante desigual, el procedimiento español para otorgar las tierras conquistadas a los que llegaron a esta zona fue llamado mercedes deriva de la palabra “merced” que significa, beneficio, dádiva o gracia.

Las mercedes eran entregadas en dos formas: a los generales u oficiales de alto rango se entregaban largas extensiones de terreno muy fértil llamadas caballerías y a los soldados se entregaban las peonías que eran pequeñas porciones de territorio, pero en general los que cobijaban la mayor cantidad de tierras eran los representantes clericales quienes manejaban las tierras indígenas y adquirieron la disposición mientras los indios considerados como herramientas simplemente mantenían el “uso y goce” la entrega de titularidad fue tapada con la idea de una retribución o merced por la posibilidad de aprender religión y leves conocimientos de lectura y escritura en pocos casos.

Con la influencia del grupo masónico se generan en Europa y América latina una serie de cambios con tintes liberales así llegamos a la independencia de España que no hizo más que traspasar el poder de las tierras que antes eran de la corona a las manos de sus descendientes los Criollos, poco se hizo por entregar a los que labraban la tierra aquello que les correspondía.

Ecuador para 1800 era un Estado bastante pobre, es esa una de las grandes causas del retraso en la reforma agraria estatal, a diferencia de Colombia y Perú nosotros quedamos bastante endeudados con Inglaterra fruto de la guerra independentista.

Agrícolamente éramos bastante incipientes, sin ayuda de tecnología y créditos, manejábamos vagamente el cultivo de las tierras, el campesino en general se dedicaba él solo como pudiere a labrar la tierra.

A partir de la fundación del Estado Ecuatoriano

En 1830, aparece el Ecuador, como un Estado “pleno”, las formas agrícolas y legislaciones poca atención le prestaban al tema de la repartición correcta de tierras y desaparición del latifundismo imperante.

Se vislumbraba una polaridad económica entre costa y sierra, mientras en la sierra se continuaba con el sistema esclavista-feudal de producción liderado por la iglesia en la costa la agro-exportación cacaotera proveía a quienes migraban a este sector un estatus de vida de tipo capitalista. Durante años vivió así el Estado, y es que en realidad el desligarnos de España y luego de la Gran Colombia era sólo una manera de hacer que las riquezas generadas por los que lideraban en el territorio no salieran de sus manos, muy vaga y gris es la idea de los que piensen que la aparición del “Estado”, entrega el poder al pueblo.

Para 1842 se inicia el movimiento Montonero en la Costa, fruto de las inequidades e inconformidades de una clase campesina y obrera que más tarde al entrar en el siglo 20 ya se encontrará bien organizada. Para el momento Eloy Alfaro aún joven con 22 años ni siquiera imagina lo que vendrá en su edad madura.

Robles y el Plan Colonizador.-
En 1857 el Presidente Francisco Robles establece por aprobación previa del Congreso Nacional, el Plan Colonizador, primera (jurisprudencia) agraria como Estado Ecuatoriano, este plan tenia como fin el pago de la deuda inglesa, entregando el usufructo de tierras ecuatorianas, entre los afluentes del margen izquierdo del río Marañón (2.400.000 cuadras) y (200.000 cuadras de la provincia de Esmeraldas, como forma de pago de la deuda que se mantenía con dicho Estado. Pero el real sentido de este plan fue más bien consagrar como Ecuatorianos tales territorios que se encontraban en disputa con el Gobierno Peruano, como fue tal el alboroto por este plan, de parte de Perú, los ingleses anularon el contrato.

Alfaro llega al poder, legislaciones agrarias de la época.-
Las inconformidades se siguieron generando, y las pugnas entre conservadores y liberales llevaron a guerras civiles y la posterior revolución liberal en 1896 que desembocó en la llegada al poder de Eloy Alfaro Delgado, -quien diría ascendiente directo nuestro querido por muchos y no querido por otros tantos Presidente actual, Rafael Correa Delgado-.

Alfaro, aunque no se puede negar que implantó muchas cosas de importancia como las legislaciones que ya analizaré, no dejaba de ser un masón, es decir que tenía su capital y su acumulación de tierras, eso lo convirtió en débil en cierto momento para imponer una reforma agraria integral, que fue uno de sus más grandes postulados para captar la atención campesina. Así en 1905, se empiezan las agrupaciones campesinos con bases ideológicas de izquierda progresista como la Confederación Obrera del Guayas y luego se crearía en el 22 la Federación de Trabajadores Regional Ecuatoriana. Buscaban la aplicación de políticas que les otorgaran la titularidad sobre las tierras que labraban.

En 1908, entonces Alfaro expide la ley de Beneficencia, o llamada “Ley de Nacionalización de los Bienes de las Manos Muertas”, que expropiaba y declaraba del Estado a las cuantiosas tierras que poseía la iglesia sobretodo en la Sierra, aquí se puede observar como desde los inicios Alfaro poco hizo por arreglar el tema de la repartición de latifundios en la costa, cosa que poco convenía a los Liberalistas plutocráticos, quienes tenían sus riquezas en esta zona (sobretodo con sembrios de cacao), ellos tuvieron gran influencia en sus políticas a partir de 1910.

Y coincidentemente en este año 1910 Alfaro suscribe otro Contrato de Colonización de la región Amazónica, parecido al firmado por Robles con los mismos fines pero esta vez con una compañía Francesa L. Explotation De Conssiones Ecuatoriennes (L. Explotación de Concesiones Ecuatorianas). El territorio entregado sería la confluencia de los ríos Morona y Pastaza y los Ríos Santiago y Morona. Nuevamente el escándalo del Perú tiró al tacho este contrato y los franceses se regresaron a comer ancas de rana a París.

La caída de Alfaro y las pestes del cacao (cambia la relación patrono-campesino).-
Dos años pasaron y Alfaro pagó caro el haberse unido a los banqueros y a los Gran Cacao de la Costa, en 1912 acabó junto con su vida el periodo del liberalismo machetero y aparece el liberalismo plutócrata que luego en 1917 se vendría muy a menos por la Caída del precio de Cacao debido a las pestes que a esta planta acaecieron.

Esta caída en el precio del cacao produjo un cambio en la relación patrono campesino, que hasta antes se generaba en un pacto de redención (forma de tenencia incompleta). Una especie de usufructo mal remunerado. Pero al haber la crisis los propietarios no poseían los recursos para pagar a los campesinos por su trabajo aunque los pagos eran minúsculos, así que invirtieron los papeles y los convirtieron en arrendatarios y eran los cacaoteros quienes cobraban al campesino mientras ellos seguían en posesión de las tierras, serían estas acciones de –dejar hacer y dejar pasar- las que luego ayudarían a los campesinos al derecho de expropiación de tierra y posterior titularidad de la misma.

La Revolución Juliana (1925) desemboca en una Constitución a favor del Campesino en 1928.-
El Capitalismo aparece en Ecuador cuando se generan los bancos, la exportación agrícola y los trabajos remunerados, en este mismo instante aparece también la clase media (algunos campesinos que lograron generar riqueza de tierras arrendadas, militares de rangos medios y bajos, obreros), el despertar de esta clase llevó a que estos se movilizaran ante el inconformismo de ciertas políticas de Estado, el tira y jale de gobiernos inestables estaba ocasionando una crisis económica profunda eso sin contar que el cacao nuestra mas grande fuente de riqueza estaba en el piso, además de ello la iglesia volvía a retomar cierto poder, cosa que ya para ese momento con las doctrinas socialistas a flor de piel no era ya posible, por ello en 1925 un grupo de militares ocasionan una revuelta (Revolución juliana) que culmina con la entrega del poder al Presidente Ayora, durante este periodo en 1928 se expide una Constitución Política donde se declara a pueblos y caseríos que carezcan de tierras y agua que tomen como suyas las propiedades inmediatas. Esta Constitución favoreció más que nada a las poblaciones urbanas. El presidente con este recurso expropió Durán, Milagro, Bucal y Naranjito. Entregándolas a sus municipios.

Velasco al poder, decreto de informe sobre colonos y obreros.-
En 1935, Velasco decreta que todos los propietarios, arrendatarios y usufructuarios están obligados a presentar informe de la cantidad de colonos y obreros existentes en sus territorios. Que dichos propietarios, construyan viviendas a sus obreros o campesinos, que proporcionen alimentación, lugares de higiene aptos y canchas deportivas. Esto fue inaplicable en la realidad.

Sobre la Ley de Tierras Baldías y Colonización.-
En 1936, se emiten dos legislaciones de importancia en materia agraria, en Enero el Reglamento de Asistencia Médica Gratuita y de Defensa Biológica para el Campesino del Litoral, su fin combatir enfermedades de la región Costa, la automedicación y la brujería.

En mayo de este año, se expide la ley de Tierras Baldías y Colonización, pata legalizar tierras en predios Estatales (mayor preocupación de la colonización espontánea), por falta de recursos del Estado.

La ley de Organización y Régimen de las Comunas.-
Expedida en 1937, fue una medida destinada a reconocer la institución comunal.

Se establecía un criterio general para incorporar agrupamientos de población que tuvieran un mínimo de 50 habitantes.

De este modo, comunidades, parcialidades, anejos y caseríos podían ser reconocidas con la figura de comuna, independientemente de que tuvieran o no bienes comunales.

Quedaban sujetas a la parroquia, el escalón más bajo de la división político administrativa. La ley no hace referencia en ningún lugar acerca de características étnicas de la población. Se definía también la formación de un Cabildo para la representación y un Presidente como la autoridad y representante de la comuna.

El tema que se había debatido y fue objeto de conflictos desde el siglo XIX, el arrendamiento y venta de tierras comunales quedaba incorporado pero bajo una decisión que adoptaba la comuna.

A diferencia de los decretos del siglo XIX que promovían el arrendamiento o enajenación de tierras comunales desde decisiones externas, estas pasaban a ser tomadas internamente. Así mismo, se formaliza la intervención y supervisión por parte de los tenientes políticos.

La ley de Cooperativas.-
Expedida en 1937 fruto de la agrupación de Centros Agrícolas y la Cámara de Agricultura, se intentó con esta ley organizar al campesinado.

La falla de esta ley es que no comprendió a cabalidad la necesidad del trabajo colectivo, predominando el trabajo individual del campesino. En esta disparidad mucho han colaborado los gobiernos desarticulando con el paso del tiempo toda posibilidad de cooperativismo.

Decreto de la preparación elemental al campesino.-
Emitido por el ejecutivo en 1938 en el art. 1 dispuso que todo hacendado, propietario, arrendatario o patrón rural en un plazo de dos años otorgara lectura y escritura a sus trabajadores campesinos de los 8 a 21 años. Sin embargo fue otro decreto que no sirvió de mucho por la oposición patronal.

La Constitución más izquierdista de la historia.-
1945, se expidió una de las constituciones políticas más ricas de toda la historia ecuatoriana, de la unificación de los izquierdistas y conservadores, los estudiantes y los mismos trabajadores.

En lo que respecta a materia agraria el art. 146 se señala:

ü Que el cultivo y explotación de la tierra son deber del propietario para la sociedad.

ü Toda tierra sin cultivar debe tener un uso

ü El apoyo económico y técnico del estado para aplicar el sistema cooperativista de explotación agrícola.

ü Protección del Estado a la pequeña propiedad y la propiedad comunal.

ü La propiedad tiene un fin social

Actualmente estos principios señalados se encuentran en la Constitución en los art. 246 y 247, 30, 14 y 15.

Decreto que regula el pago de Arriendos en los sembríos de arroz.-
Los desmonteros o arrendatarios a corto plazo, quienes tenían que pagar en quintales de arroz el usufructo de las tierras a su cargo, sufrían constantes vejámenes por parte de los propietarios de las tierras o los administradores de las mismas quienes manejaban de forma arbitraria el canon de arrendamiento a los campesinos por ello en el año de 1946 se expidió este decreto que limita a 2 quintales por cuadra en rastrojales y 3 quintales por cuadra en montaña, sabana, vega, abras, pozos o terrenos vírgenes, el pago de arrendamiento en estos casos. Sin embargo se hizo caso omiso a esta legislación y se mantuvo un precio muy por encima al estipulado, 18 quintales por cuadra sembrada.

Se empieza a hablar de un Instituto Agrario, Carta de Punta del Este y la 1ra Ley de Reforma Agraria y Colonización.-
En 1957, Gobierno de Camilo Ponce, (donde por cierto hubo gran injerencia de los EEUU, será por eso quizás que estudió en este país y murió en New York), se creó el Instituto Nacional de Colonización, que pretendía frenar los constantes intentos del campesino -organizado a estas alturas-, por conseguir una reforma agraria integral.

A finales de los 50 y los años 60 las semillas del Che y las Políticas de Fidel en Cuba se hicieron sentir claramente, y los políticos de izquierda en el congreso ya buscaban la creación de un Instituto que aplicara no una colonización que no gestiona prácticamente ningún cambio en el trabajo del campesino, sino, un instituto de reforma agraria que otorgara además de la titularidad la posibilidad de obtener técnica y financiamiento al obrero, como política de estado.

En 1961, el Ecuador firma la Carta de Punta del Este, donde se dicta que en las legislaciones de los países participantes se instaurara una ley de reforma Agraria, increíblemente el gestor de tal medida fueron los mismos EEUU, quizás viendo que era una de las mejores maneras en que los gobiernos mantendrían limitados los poderes de un campesinado que ya en 1969 tenía un Frente Obrero con conexiones incluso internacionales.

En 1964 como era de esperarse apareció la Ley de Reforma Agraria y Colonización (Considerada como la 1ra ley de esta disciplina jurídica), con 186 artículos:

ü Crea el IERAC

Sin embargo en contraparte:

ü No declara claramente las instancias procesales para la asignación y posterior titularidad de las tierras rústicas a los poseedores.

ü Mantiene la posibilidad civilista de por medio de oposición devolver la tierra a sus propietarios respetando la titularidad, llendo en contra así de la visión social de la tierra y predominando la propiedad privada.

ü Aplicación de reglas del Código del Procedimiento Civil al encontrarse vacíos de ley.

ü Se acepta el latifundio al determinar como máximo aceptable de propiedad privada 2.500 has. Mas 1.000 has. de reserva en la costa y 800 has. más 1.000 de reserva en la sierra.

ü Procedimiento de titularidad para el campesino, tedioso y costoso, de manera que dificultó la aplicación de la ley.

Ley de Abolición del Trabajo Precario en la Agricultura.-
En noviembre de 1970 se expide esta ley que habla de la expropiación de los predios rústicos a los precaristas. Esta ley solo habla de la expropiación como medio de afectación agraria. Lo positivo de esta ley es la prohibición del pago por arrendamiento de los precaristas.

Otra vez Velasco y Decreto Supremo 1.001.-
Esta vez como dictador Velasco entra a la palestra otra vez, y hábilmente utiliza el tema del campesinado insatisfecho para ganar adeptos, este decreto también llamada Ley de Abolición del precarismo Arrocero, es expedida en diciembre de 1970. Tuvo 12 artículos, la ley más importante de la legislación agraria, su importancia radica en la ilimitada posibilidad del precarista arrocero para solicitar la expropiación de la tierra para gestionar su adquisición. El trámite tiene una sola instancia, el proceso es ágil y administrativo.

Ley de Procedimiento Agrario.-
Expedida en Junio de 1971, solo entorpeció el avance del Decreto Supremo 1.001, convirtió en provisionales las providencias de expropiación dictadas en base al decreto antes señalado, esto solo alargaba el proceso de titularidad de las tierras.

Fruto de este retroceso el año 72 y 73 los campesinos profundizaron aún más su inconformidad con las políticas estatales, que daban brincos de atrás para adelante constantemente en la materia agraria, se crea el Frente Unitario por la Reforma Agraria (FURA), y al año siguiente se consigue el 1er encuentro nacional Campesino.

En general lo que el campesino buscaba era poder participar dentro de la formulación de una verdadera ley que reflejara claramente las necesidades profundas de su sector y donde el Estado se comprometiera de forma clara no solo a expropiar sino a propugnar el apoyo financiero y técnico, considerándolo materia orgánica.

Otra ley de reforma Agraria.-
A pesar de la crítica y poca participación campesina en octubre de 1973 se expide una nueva ley de reforma agraria.

Donde:

ü Mantiene la vigencia del decreto 1.001

Pero en contrapartida:

ü Se mantiene un procedimiento civilista para otorgar tierras rústicas

ü Busca aumentar la producción, pero no cambia la estructura de explotación, convierte al campesino: de arrendatarios precaristas a jornaleros agrícolas (peones), en vez de buscar el desarrollo de la empresa campesina.

Decreto 840.-
En octubre de 1975, el Gral. Rodríguez Lara expide este decreto que otorga vigencia indefinida al decreto 1.001, disponiendo además que el trámite para la titularidad al campesino sea el mismo.

Ley de fomento y desarrollo Agropecuario.-
Expedida en marzo de 1979, esta ley aborda varios temas doctrinales del Derecho Agrario sin embargo se convirtió en teoría inaplicable, pues no existía financiamiento Estatal para ejecutar sus disposiciones. Esto se considera como una ayuda a los grandes propietarios de tierras que buscaban a costa de lo que fuere ir en contra de la verdadera reforma agraria Ecuatoriana.

Codificación de la Ley de Reforma Agraria.-
Como toda codificación es la unión de todas las legislaciones sobre el tema emitidas en los últimos años, expedida en julio de 1979, se vislumbra una falta de sistematización en la ley además de elevarla a ley orgánica del estado, para que su importancia sea la que se requería en el momento.

Los Reglamentos que imposibilitan la aplicación de la ley.-
En dos periodos se emitieron reglamentos a la ley de Reforma Agraria, ambos considerados inconstitucionales y con el solo motivo de frenar el desarrollo de la reforma Agraria nacional.

El primero en 1982 durante la presidencia de Oswaldo Hurtado, el otro en 1987 durante el Gobierno de Febres Cordero.

Su inconstitucionalidad radicaba en que estas expresiones ejecutivas alteraban partes de la ley que reglamentaban y en ciertos casos hasta la reformaban.

Aparece Sixto con la última legislación agraria (vigente).-
En el año 1994, Duran Ballén envía el proyecto de esta ley que se promulgó en junio de dicho año.

Sus Características relevantes:

Positivas

ü Se crea el INDA

ü Garantiza la libre importación de insumos, exenta de tributo.

Negativas:

ü Desaparece las instituciones jurídicas de la Reversión y Extinción del Derecho de Dominio, que se aplicaban como modos del proceso de afectación agraria.

ü Reduce las causales de expropiación

ü Desvirtúa el proceso del sistema comunal y cooperativo. Al señalar la posibilidad de transferencia de los predios comunales a particulares.

ü No sanciona el desalojo de campesinos posesionarios y tenedores habituales de la tierra.

ü El procedimiento agrario no está en la ley sino en el reglamento, lo que permitió al presidente configurarlo a su antojo, pues éste no puede ser objetado por el legislativo ni ningún órgano de control estatal.

ü Este procedimiento lo convirtió en civilista y obliga al pago de la tierra expropiada de contado y en efectivo

ü La capacitación campesina la entrega a departamentos de poco presupuesto y atención como el de Agricultura y Educación.

ü Paraliza el crédito agrícola al entregarle la potestad para tal objetivo al débil y politizado Bando de Fomento.

Y así podría señalar una gran gama de incoherencias y contradicciones existentes en una ley con un visible esquema desordenado y muy pobre en conceptos y definiciones pertinentes.

CONCLUSIONES

Sobre lo agrario y el problema de la reforma agraria.-

ü La regularización de la tenencia de la tierra en el Ecuador es un tema de palpitante actualidad, pues el legalizar la tenencia de la tierra es requisito fundamental para conseguir seguridad jurídica en la propiedad de un bien inmueble, garantía de contar con un título que le permita acceder a los servicios complementarios: asistencia técnica, crédito, transferencia de tecnología, garantice el derecho de los herederos de recibir un predio sin problemas, etc.

ü Un buen sistema de tenencia de tierra debe brindar la posibilidad de acceder a la propiedad de la tierra a quien realmente lo necesita dentro de un marco legal y en general agropecuario adecuado, dotándole de las condiciones, mecanismos y costos apropiados para la realidad del habitante rural.

ü La falta de titulación de tierras suprime los estímulos para un manejo sustentable. Según la Agenda 21 en su punto 7.27 "el acceso al recurso tierra es un componente esencial para estilos de vida de bajo impacto" y llama la atención sobre la necesidad de fortalecer los mercados de tierras, mejoramiento de registros y racionalización de procedimientos de transacciones de tierras.

ü Las normas legales son parte de las políticas estatales dirigidas hacia un sector social. Pero, estas normas para tener aceptación social deben surgir de un consenso inicial y deben ser aplicables en la praxis de manera que éstas garanticen la vigencia de la justicia. Si ello no ocurre - por falta de decisión política o presión de grupos con mayor capacidad económica - la suerte de un mejor futuro para las comunidades rurales recaerá necesariamente en los procesos autogestionarios de las propias comunidades y de sus organizaciones, sea a nivel de individual o colectivo.

ALGUNOS CONCEPTOS PERTINENTES

Colonización: Factor de la política agraria que consiste en incorporar tierras incultas o abandonadas a la producción, previa realización de obras de infraestructura.

Colonización Espontánea: cuando se efectúa la colonización por iniciativa del ámbito privado.

Colonización Dirigida: cuando se establece por decisión Estatal.

Finqueros: Sembradores con pacto de redención que luego se convierten en arrendatarios pagando en dinero o en especie (productos), el usufructo de la tierra que siembran.

Aparceros: Se reparten igualitariamente la totalidad de la siembra con el propietario, establecen una pequeña empresa o sociedad agraria, el propietario aporta las semillas e inversiones necesarias junto con la tierra, el campesino otorga el trabajo físico. Esta forma de trabajo la regula el Código del Trabajo.

Desmonteros: Arroceros que trabajan en tierra ajena, pagando el arrendamiento en producto. Muy utilizada esta forma de trabajo en la cuenca del río Guayas y en la Prov. de los Ríos. Se realiza el trabajo en 2 ciclos anuales con una duración de 5 a 6 meses cada ciclo.

Rastrojales: sobras que han quedado después del periodo de siembra y cosecha.

Precarista: del latín –precarius- (inestabilidad). Trabajador agrícola, labrador en tierra ajena, pagando por su uso, dinero, producto, trabajo o servicio.